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智库理论动态丨农村扶贫政策的减贫效应(外三则)

作者: 山涛扶贫信息网 发布时间: 2021年02月27日 21:49:53

改革开放以来,我国农村扶贫的政策和行动经历了从普惠式到特惠式,输血式到造血式,救济式、开发式到精准扶贫,从瞄准贫困地区、贫困县、贫困村到瞄准贫困户的重大转变,农村贫困人口大幅减少,贫困发生率显著下降。
迄今为止,国际国内关于我国农村财政扶贫政策是否以及在何种程度上有效减贫的研究仍然存在诸多争论。集中表现在:
一是“减贫”的衡量标准。采用绝对或相对贫困、动态或静态贫困、国家或国际贫困线、收入贫困或多维贫困等不同标准的测度结果往往不尽相同甚至截然相反。二是在相关性检验上,基于不同样本、方法的实证分析揭示了财政扶贫支出与贫困减缓之间存在多种可能关联,如线性正相关、线性负相关、正U型、倒U型或不相关等。第三,随着财政扶贫方式的多样化,对财政扶贫结构效应的关注日益增加,“造血式”扶贫的减贫效应被认为显著高于“输血式”扶贫,科教文卫等农业农村“普惠型”扶贫相对于补偿补贴等“特惠式”扶贫更为有效,但也有研究持相反观点。
围绕上述一系列争议,以减少贫困人口为核心目标的我国扶贫政策在何种程度上发挥了减贫效应,无疑成为一个亟待回答的学术和政策问题。
本研究发现,我国财政扶贫资金对降低贫困发生率具有正向作用,但程度较弱; 对促进农民收入增长具有正向且显著、接近中等程度的影响。即:基于更大范围和样本的实证研究,总体上支持了我国农村财政扶贫资金投入是“总体有效但仍有较大提升空间”这一判断。
从结构上看,着眼于构建贫困人口稳定增收机制的产业扶贫和教育扶贫具有程度较高的减贫效应,与之相比,易地搬迁扶贫、社保扶贫和生态扶贫的减贫效应依次减弱,但这并不意味着否定三种扶贫方式的意义,而是应当进一步改进单一的扶贫模式,使它们与产业扶贫和教育扶贫协同推进以发挥更加积极的作用。
在存在诸多现实约束的条件下,区域性整体发展面临严峻挑战,因而首先着眼于提升贫困人口行为能力的扶贫政策取向表现出相对更强的减贫效应,而贫困地区经济增长带动的减贫效应则相应较弱。
同时值得关注的是,进入21 世纪之后,我国扶贫政策减贫效应凸显出全面强化的阶段性特征,在中西部地区表现得尤为明显。由此也深刻揭示出在贫困治理的不同阶段,扶贫政策特别是财政扶贫政策的重心应当有所区别,只有具有更强的针对性并适时调整优化,扶贫政策才能表现出更有效和更显著的路径效应。
因此,由于超常的组织发动和社会动员,以及高强度的财政扶贫资金持续投入,在精准化靶向瞄准和系统化帮扶政策的共同作用之下,我国在现行标准之下的绝对贫困治理方面实现了突破性的重大进展,贫困人口大规模减少,贫困发生率大幅下降,贫困人口的收入水平和生活质量在原有基础上显著增长和改善。但我国实施精准扶贫战略的成效总体上仍然具有不稳定性和脆弱性的基本特征,不仅大量已脱贫人口发展能力仍显不足,家庭生计条件的改善仍较有限,返贫的风险因子依然存在。
且因贫困区域农村老龄化和空心化短期内难以逆转,基本生产设施建设滞后的短板约束仍然严峻,防止数量庞大的低收入边缘群体成为新增贫困人口的任务同样极为艰巨。必须保持宏观扶贫政策的稳定性和持续性,以进一步优化财政扶贫资金使用效率为关键点,加快建立解决相对贫困矛盾的长效机制,探索新的长期可持续的减贫战略。
(本文原题“中国农村扶贫政策的减贫效应及其评价”,原载《华南农业大学学报》(社会科学版),作者李怡、柯杰升。)
 
产业扶贫的减贫逻辑和实践路径
帮助贫困人口通过发展农业生产提高收入、摆脱贫困,是全球反贫困的核心议题,也是扶贫开发的主要途径之一。自1986年开始大规模、有组织的扶贫开发以来,产业扶贫始终是重点内容。国家层面一系列顶层设计、规划部署和政策创新,是产业扶贫推进的核心力量。
改革开放初期(1978年—1985年),利用专项扶贫资金支持极端贫困地区农业产业发展,我国开始了广义上的产业扶贫。在以工业产业为主的产业扶贫阶段(1986年—1993年),我国确立了以经济开发和自我能力开发为主的开发式扶贫方针,提出了以生产性基础设施和种养业、林果业、农产品加工等为主要内容的产业扶贫概念。
《国家八七扶贫攻坚计划》的实施意味着我国进入了以夯实产业扶贫根基为主的阶段(1994年—2000年),这一阶段提出了基于市场化和差别化发展特色产业的主张,部署了全面改善贫困地区产业发展所需的基础设施建设、税收优惠政策和补贴政策等。
《农村扶贫开发纲要(2001—2021年)》中“积极推进农业产业化经营”等表述标志着培育式产业扶贫阶段(2001年—2021年)的开启,在贫困地区调整产业结构、创新产业经营模式、加强教育投资和劳动力培训,是这一时期的政策着力点。《农村扶贫开发纲要(2021—2021年)》进一步明确了产业扶贫的概念及其发展方向和路径。
2021年11月,“精准扶贫”的战略思想提出,“产业精准扶贫”新阶段开启。在这一阶段,产业结构持续优化,特色产业加快培育,产销对接不断深化,带贫主体能力持续提升,带贫模式不断创新,旅游扶贫、电商扶贫、资产收益扶贫、光伏扶贫等成为产业扶贫的亮点。
2021年是脱贫攻坚收官之年,系统剖析和总结产业扶贫的减贫逻辑和有益经验,颇具意义。
本研究发现,政府扶持具有显著的示范效应,能够影响带动主体的盈利性预期和贫困户的收益预期,影响产业扶贫中各参与主体的积极性和有效性,进而有利于扶贫产业在效益性与益贫性的统一框架内形成良性循环。持续强化的经济资本、人力资本、社会资本等扶持,是产业扶贫顺利推进的保障。
主要经验包括:第一,在带贫益贫对象上,坚持精准施策、到村到户到人;第二,在扶贫产业选择上,坚持找准定位、突出优势特色;第三,在带贫益贫机制上,坚持培育主体、强化引领带动;第四,在增收稳收能力上,坚持农民主体、激发内生动力。
在扶贫脱贫过程中,产业扶贫是主攻方向、根本之策,是贫困地区从“一次性扶贫”迈向“可持续性扶贫”的首要选择。在乡村振兴战略背景下,构建产业扶贫长效机制,保持贫困地区产业的健康可持续发展,带动贫困群众持续稳定增收,从产业扶贫走向产业振兴,是产业扶贫的必然发展趋势。
本研究认为,未来在相对贫困格局下,面对扶贫产业规模化程度不高、同质化严重等问题,要更加注重产业发展质量和经济效率,在增长性和益贫性的统一框架内实现两者的提高和拓展。在发展定位上,从注重产业项目到更加重视经济效率;在发展机制上,从注重政策支持到更加重视利用市场机制;在发展动力上,从注重外在驱动到更加注重依靠内生动力。
[本文原题“中国产业扶贫的减贫逻辑和实践路径”,原载《清华大学学报》(哲学社会科学版)2021年第1期。作者刘红岩。]
 
集中连片特困地区医疗可达性对贫困的影响
地理学主要从贫困的形成、分布格局及其与地理环境的关系研究贫困问题,指出地理区位、自然生态环境、基础设施和公共服务等地理要素的劣势易于形成“空间贫困陷阱”。相关的实证研究主要集中在贫困识别、贫困的时空格局演化、贫困与地理要素的关系等方面。
贫困尤其是农村地区的贫困受自然资源禀赋影响很大,地形条件、土地资源、气候条件、水资源等自然资源禀赋影响着贫困的空间分布,较差的自然资源禀赋往往会加剧区域贫困程度。一些学者进一步指出,自然地理环境主要通过交通区位、农业生产条件和疾病三个途径影响贫困。虽然社会经济因素在很大程度上能缓解自然地理环境对贫困造成的负面影响,但自然地理环境的制约效应仍然是致贫的重要因素。
地区间的贫富差距由不同生产活动本身具有的特性决定,不同的产业结构和就业结构塑造了区域发展的不均衡特征。人口密度、文化距离、社会资本等社会文化因素对贫困具有重要的影响。到主干道距离、到中心城市距离以及到公共服务资源的距离等区位条件,道路等基础设施与公共服务水平是农村贫困格局的主要影响因素。
在基础设施与公共服务水平对贫困影响的研究中,医疗要素是重要的研究内容。医疗可达性是表征医疗要素水平的重要方面,它已由最初的医疗设施可获取性单一维度发展为涉及医疗设施可达性、医疗可利用性、医疗可支付性、医疗可接受性等多个维度,而每一个维度又构成独立的供给(医疗资源)和需求(人口)关系。
已有研究从不同视角分析了地理要素对贫困的影响,其中医疗要素对贫困的影响研究集中于医疗服务资源的数量、到医疗服务设施的距离等单一变量的分析,鲜见从医疗资源指数与医疗设施可达性视角对贫困的影响分析。
全面揭示医疗可达性与贫困的作用关系,是深入认识因病致贫、因病返贫现象的重要途径;另外,我国14个集中连片特困地区作为扶贫攻坚的主战场,亟需从集中连片特困地区整体范围出发,探究医疗可达性对贫困的影响。
本研究首先构建相对完整的医疗可达性评价指标,在对2021至2021年我国14个集中连片特困地区医疗可达性时空格局特征与贫困时空格局特征分析的基础上,分析医疗可达性对贫困的影响,以期为集中连片特困地区的减贫实践提供有益参考。
主要研究发现是:
2021至2021年间,医疗资源指数主要表现为低值县域的大幅减少与中低值县域的大幅增加,医疗资源指数格局得到优化。医疗设施可达性格局已由最初各类型较均衡分布转变为以低值为主体的格局,医疗设施可达性有了较大水平提升
2021至2021年,随着医疗资源指数的提高与空间格局优化,其对贫困的影响作用开始凸显。2021年,集中连片特困地区县域的医疗资源指数每提高1%,产生0.006%的减贫效应。2021至2021年间,医疗设施可达性对贫困的影响由不显著到显著,且弹性系数变大,即2021年集中连片特困地区县域的医疗设施可达性每提高1%,产生0.133%的减贫效应
医疗可达性对不同贫困程度区域的影响具有差异性。至2021年,医疗资源指数每提高1%,对低贫困地区会产生0.047% 的减贫效应,对高贫困地区会产生0.353%的减贫效应。与医疗资源指数具有更好的“亲贫性”相反,医疗设施可达性只对低贫困地区具有一定的减贫效应,对中贫困和高贫困地区的影响一直都不显著。至2021年,医疗设施可达性每提高1%,对低贫困地区会产生0.083%的减贫效应。
[本文原题“中国集中连片特困地区医疗可达性对贫困的影响”,原载《陕西师范大学学报》(自然科学版)2021年第2期。作者王东华、曹小曙、黄晓燕。]
 
数字普惠金融的增收减贫效应
自建国尤其是改革开放以来,我国脱贫攻坚工作取得显著成效,截至目前,全国832个贫困县全部脱贫摘帽。毋庸置疑,金融扶贫在脱贫工作中发挥了重要作用,扶贫小额信贷、扶贫金融债等多种金融工具显著促进了贫困人口脱贫、经济增收。
但由于农村地区金融产品的需求与金融机构的供给存在不一致性,不可避免地存在金融排斥、金融抑制现象,实施金融扶贫仍存在一定难度。鉴于此,十八届三中全会正式提出要发展普惠金融;2021年国务院印发《推进普惠金融发展规划(2021—2021)》,力争到2021年建立与全面建成小康社会相适应的普惠金融服务和保障体系;2021年,中央明确指出要加强普惠金融体系的建设,增加对小微企业、“三农”和偏远地区的金融服务。
数字普惠金融泛指一切通过数字金融服务推动普惠金融的行动,主要运用数字技术,包括计算机、信息通讯、云计算、大数据处理,为无法获得金融服务或缺乏金融服务的群体提供一系列正规的金融服务。
数字普惠金融能够有效降低金融服务的成本和门槛,有效突破时间和空间的限制。充分利用数字红利,发挥数字普惠金融在成本低、覆盖广,减少信息不对称等方面的优势,提升普惠金融的触达能力,从而促进贫困减缓,具有重要的现实意义。
从理论上说,数字普惠金融有利于减缓贫困。本研究以北京大学数字金融研究中心编制的“数字普惠金融指数”衡量各地区的数字普惠金融发展水平,以中国农村贫困监测报告提供的贫困发生率衡量各地区的减贫效果,利用2021至2021年的省际面板数据,实证分析数字普惠金融的减贫效应。
主要研究结论是:首先,数字普惠金融具有显著的减贫效应,在考虑内生性情况下结果仍然成立;其次,农村地区收入增长水平是数字普惠金融水平影响贫困程度的部分中介变量;第三,门槛效应模型显示,数字普惠金融的减贫效应会随经济发展水平和财政支出比重的提高而减小,随城镇化水平的提高而增大;第四,地区异质性研究表明,中部地区数字普惠金融的增收效应最大,其次是东部,最小的为西部,但差异并不明显,同时,数字普惠金融对中西部地区减贫效应的边际贡献要远高于东部地区。 
(本文原题“数字普惠金融的增收减贫效应——基于省际面板数据的实证分析”,原载《经济地理》,2021年1月25日由中国知网首发。作者陈慧卿、陈国生、魏晓博、彭六妍、张星星。)

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