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中国农村贫困化地域分异特征及其精准扶贫策略

作者: 山涛扶贫信息网 发布时间: 2021年08月30日 22:24:30

贫困是一个全球性的重大社会问题和现实难题,消除贫困、缩小城乡差距是人类实现可持续发展的重要目标之一。中国是世界上最大的发展中国家,也是以农业人口为主的人口大国,长期以来形成的城乡二元结构体制和薄弱的农村经济社会基础,造成了农村贫困人口多、分布广的基本格局。新中国成立后,中国坚持政府主导模式,以扶贫开发促进区域发展,在实践中推进扶贫开发的理论创新、组织创新和制度创新,不断完善扶贫开发战略和政策体系,走出了一条世界瞩目的中国式扶贫开发之路,成为全球首个实现联合国制定的贫困人口比例减半目标的国家,为全球减贫事业做出了巨大贡献。联合国《千年发展目标2021年报告》显示,1990-2021年全球极端贫困人口减少10.64亿,中国的贡献率超过70%[]。按照此前每人每天1.25美元的国际贫困线标准测算,1978-2021年中国减贫人数累计超过7亿人。若按中国贫困线标准测算,农村贫困人口从1978年的2.5亿减少至2021年的7 017万,贫困发生率相应地从30.7%减少至7.2%[]。

改革开放以来,随着农村体制改革、工业化和城镇化的持续推进,以及开发式扶贫和区域发展系列战略的实施,中国对缓解农村贫困问题、促进农村持续发展做出了积极贡献[]。然而,应充分认识到,长期影响农村发展的自然环境和经济约束因素依然普遍存在,农村贫困面大、贫困人口多、贫困程度深的状况尚未根本改观,制约城镇化和农村发展的体制矛盾与社会问题仍未根本解决[],在经济发展中暴露出的区域差异、城乡差距、阶层差别等不平衡、不协调、不合理的现象日益突出[],以农村空心化、主体老弱化、村庄空废化、环境污损化和连片贫困化为主要特征的“乡村病”问题日趋严峻。党的“十八大”以来,强调体制机制转型和发展方式转变,推进新型城镇化和城乡发展一体化,为研究解决发展中的现实难题和战略问题指明了方向。当前,中国经济发展正进入“三期叠加”的重大转型期,依靠传统的经济增长方式和快速城镇化模式,来解决农村人口就业和增收的路径阻力明显加大,沿用传统的扶贫开发政策和措施,实现改善民生、消除贫困遇到前所未有的难题和挑战[, ]。

2021年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》(中办发[2021]25号),提出了深化改革、创新扶贫开发工作机制的要求,指出精准扶贫是创新扶贫开发工作机制的一项重要内容。消除贫困,改善民生,走出一条中国特色扶贫开发道路,最终实现共同富裕。党的十八届五中全会明确提出,至2021年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困;2021年12月中央扶贫开发工作会议审议通过的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出,农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务。

减贫与发展是反映经济转型、社会进步的一面镜子。如期实现中国现有贫困人口全部脱贫目标,亟需锁定目标、认定方向、坚实前行,倒逼精准扶贫工作机制和模式创新。本文着眼于实施精准扶贫重大政策的新形势、新要求,基于完成“实施精准扶贫、精准脱贫”国务院重大政策措施落实情况第三方评估任务调查和研究,重点审视新时期农村贫困化的基本特征,揭示农村贫困化的地域分异特点,探讨研制精准扶贫的科学体系和减贫策略,为有序推进我国“十三五”期间精准扶贫、精准脱贫重大规划、战略决策、成效考核提供参考。

1 新时期中国农村贫困化基本特征 1.1 贫困人口规模大、分布广、贫困程度深、脱贫难度大

依据2021年贫困人口“建档立卡”数据,目前全国有14个集中连片特困地区、832个贫困县、12.8万个贫困村、近3 000万贫困户和7 017万贫困人口①。在现有7 017万贫困人口中,因病、因灾、因学、因劳动力致贫的人数分别占42%、20%、10%和8%②。贫困人口主要分布在中西部集中连片特困地区,多为深石山区、高寒区、生态脆弱区、灾害频发区和生态保护区,其自然条件差,基础设施薄弱,产业发展滞后,农民增收困难,贫困代际传递明显[]。据统计分析,2021年西藏、甘肃、新疆、贵州、云南等省区的贫困发生率均超过10%,云、贵、川、桂、湘、豫等省区的贫困人口数量均超过了500万[]。

1.2 区域性整体贫困尚未根本改变

新中国成立初期,中国的农村贫困人口呈现区域性集中分布。改革开放以来,随着国家经济发展和扶贫开发战略推进,农村贫困人口大规模减少,但区域性整体贫困尚未根本改变。目前14个集中连片特困地区包括680个贫困县,其中440个为国家扶贫开发工作重点县。这些贫困县中仍有6.9万个“建档立卡”贫困村不通客运班车;83.5万个自然村中不通沥青(水泥)路的自然村数33万个,占39.6%。“建档立卡”户中有652万户饮水困难、580万户饮用水不安全[]。

1.3 贫困地区内生动力严重不足

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